ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» как регулятор эффективности института гражданского контроля

ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» как регулятор эффективности института гражданского контроля

Значимость изучения феномена гражданского (общественного) контроля за деятельностью органов власти и управления в современной России предопределена необходимостью формирования действенных механизмов участия граждан и их объединений в управлении делами государства, а также решении насущных общественно-политических и социально-экономических проблем. Отсутствие эффективных механизмов осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти и управления в значительной мере снижает эффективность их работы и создает условия для безнадзорной реализации управленческих решений. Следует отметить, что на фоне недостаточной результативности проведения административной реформы как в целом в России, так и в отдельно взятых субъектах, входящих в её состав, в частности, все более востребованным становится творческий и интеллектуальный потенциал институтов гражданского общества в РФ, повышенный интерес к которому в подобных условиях обуславливает потребность в разработке теоретических основ и практических рекомендаций органам власти и широкой общественности по становлению и совершенствованию институционализации гражданского контроля над деятельностью государственных структур, приобретшего в условиях глобального мирового кризиса характеристики одного из важнейших атрибутов обеспечения национальной безопасности РФ.[1]

Президент Российской Федерации В.В. Путин в статье «Демократия и качество государства», помещённой в «Коммерсантъ» от 06.02.2012, отмечает: «…Сегодня качество нашего государства отстает от готовности гражданского общества в нем участвовать. Наше гражданское общество стало несравненно более зрелым, активным и ответственным. Нам надо обновить механизмы нашей демократии. Они должны «вместить» возросшую общественную активность…».[2] Данный тезис получил отклик и в Послании Главы РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. Исходя из посыла В.В. Путина следует, что: «…Современной России необходима широкая общественная дискуссия, причём с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение. Считаю, что все законопроекты, ключевые государственные решения, стратегические планы должны проходить гражданское, так называемое «нулевое», чтение с участием НКО, других институтов гражданского общества. Чтобы сформировать правовую базу для гражданского участия, прошу Общественную палату, Совет по правам человека, другие общественные и правозащитные организации активно включиться в подготовку проекта закона «Об общественном контроле»…».[3]

Проект закона был внесен Президентом РФ в Государственную Думу 12 марта 2014 года и одобрен Советом Федерации 9 июля. 21 июля 2014 года главой государства был подписан Федеральный закон № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»,[4] который устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. При всей значимости принятия данного федерального закона для повышения участия граждан в управлении делами государства качество его подготовки вызывает ряд вопросов, требующих своего разъяснения.[5]

Так, например, согласно статье 4 рассматриваемого закона под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. К числу субъектов общественного контроля, исходя из статьи 9, законодателями причисляются общественные палаты и советы всех уровней, выступающих в качестве инициаторов осуществления общественного контроля во всех возможных формах. Право же граждан на участие в осуществлении общественного контроля лично и вне состава общественных объединений, предусмотренное статьёй 3 закона в данном случае является нереализуемым ввиду несогласованности в понимании смыслов данных норм. Обращает на себя особое внимание тот факт, что в число принципов осуществления общественного контроля не включена вовлеченность, рассматриваемая как участие граждан и институтов гражданского общества в общественном контроле на общих основаниях. В данном случае возможность участия в общественном контроле должна быть гарантирована в равной степени любому гражданину, желающему защищать общественные интересы.

Говорить о результирующем эффекте положений рассматриваемого закона приходится с большой долей условности ввиду отсутствия в его тексте такой цели как снижение рисков принятия и реализации противоправных и (или) противоречащих общественным интересам решений. Ставится под сомнение реалистичность достижения цели обеспечения учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия ввиду того, что исходя из соответствующего принципа общественного контроля подобный учет предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля, указанными органами и организациями допускается лишь в оговоренных случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами.

Ярким подтверждением вывода о рекомендательном характере функционирования института общественного контроля является положение статьи 16 закона «Взаимодействие субъектов общественного контроля с органами государственной власти и органами местного самоуправления», согласно которому органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, рассматривают итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, а в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, учитывают предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в этих документах. Вместе с тем, учёт предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в экспертных заключениях, подготовленных по результатам проверок, не предполагает со стороны органов власти и управления характера руководства к действию.

Кроме того, в п. 2. статьи 16, предполагающем обеспечение интерактивного диалога субъектов общественного контроля с органами государственной власти и органами местного самоуправления, не прописан порядок и процедуры взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль, с общественными инспекциями и группами общественного контроля. Вместе с тем, законодателем остаётся без внимания характеристика правового статуса и порядок функционирования таких организационных структур осуществления общественного контроля как общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции и группы общественного контроля. Наряду с этим, трактовка понимания смысла общественного контроля в представленной редакции носит непродуктивный характер в силу отсутствия в ней упоминания о его направленности на выявление и устранение нарушений правовых норм органами государственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами.

Необходимо отметить, что анализируемый текст федерального закона № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» отличается наличием несогласованности в ряде его положений. Так, согласно части 2 статьи 10 «Права и обязанности субъектов общественного контроля» следует, что субъекты общественного контроля при его осуществлении обязаны соблюдать конфиденциальность полученной в ходе осуществления общественного контроля информации, если ее распространение ограничено федеральными законами, что входит в прямое противоречие с достижением задачи по обеспечению прозрачности и открытости деятельности органов власти и управления, с принципом публичности и открытости осуществления общественного контроля и общественного обсуждения его результатов, а также с обязанностью обнародовать информацию о своей деятельности по осуществлению общественного контроля и о результатах контроля в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Юридико-лингвистическая экспертиза текста данного закона свидетельствует об отсутствии чёткой логики в уместности применения и продуктивности предложенных механизмов осуществления общественного контроля. Так, исходя из текста закона, субъекты общественного контроля вправе подготавливать по результатам осуществления общественного контроля итоговый документ и направлять его на рассмотрение в органы власти и управления, осуществляющие отдельные публичные полномочия, которые в свою очередь при осуществлении общественного контроля располагают правом направлять субъектам общественного контроля обоснованные возражения на предложения и рекомендации, содержащиеся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля. Исходя из того, что один из ключевых принципов общественного контроля предусматривает объективность, беспристрастность и добросовестность субъектов общественного контроля, достоверность результатов осуществляемого ими общественного контроля, говорить с логической и правовой точки зрения об обоснованности возражений со стороны органов власти и управления на предложения и рекомендации, содержащиеся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля, представляется по меньшей мере сомнительным.

Ввиду того, что составление экспертных заключений, подготовленных по результатам общественного контроля, предполагает выявление фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, во избежание невозможности привлечения к ответственности виновных должностных лиц и необходимости соблюдения принципа неотвратимости наказания единственно результативным решением, как представляется, становится направление материалов, полученных в ходе осуществления общественного контроля в органы прокуратуры либо в суд, о чём и упоминается в п. 1 статьи 10 «Права и обязанности субъектов общественного контроля». Вместе с тем, согласно п. 10 статьи 22 «Общественная экспертиза» следует, что итоговый документ (заключение), подготовленный по результатам общественной экспертизы, направляется только лишь на рассмотрение в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а не в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и (или) организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль.

Анализ категориального аппарата главы 3 закона «Формы и порядок осуществления общественного контроля» свидетельствует о наличии в тексте подмены понятий и дублировании терминов, а также обеднённом характере используемых в нём видов общественного контроля. Так, в применяемых смысловых формулировках таких форм общественного контроля как «общественная проверка» и «общественная экспертиза» налицо проявление тождественности в части осуществления проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Помимо прочего, законодатель не даёт каких-либо разъяснений, позволяющих ответить на вопрос о наличии общего и особенного в трактовании таких видов экспертиз как «общественная экспертиза», «антикоррупционная экспертиза» и «правовая экспертиза». Исходя из понимания сути общественной экспертизы, отображённого в законе, напрашивается вывод о представлении в её определении симбиоза смыслов антикоррупционной и правовой экспертиз.

Наряду с этим, из перечня форм общественного контроля изъяты такие эффективные формы как:

·                    заявления и жалобы граждан, общественных объединений и иных институтов гражданского общества органам государственной власти и органам местного самоуправления;

·                    отчетность органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц перед гражданами;

·                    инициирование гражданами, участвующими в осуществлении общественного контроля в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов, отзыва, удаления в отставку, отрешения от должности, увольнения должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления и роспуска органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Ввиду того, что согласно, например, статье 22 закона к проведению общественной экспертизы допускаются только лишь привлеченные на общественных началах субъектом общественного контроля специалисты в различных областях знаний, имеющие соответствующее образование и квалификацию, встаёт вопрос о реалистичности их возможностей от своего собственного лица как правосубъекта в одностороннем порядке инициировать проведение общественной экспертизы посредством анализа и оценки актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов власти и управления, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, проверки соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Организационно-правовая природа таких форм общественного контроля как «общественные обсуждения» и «общественные (публичные) слушания», несмотря на всю значимость их проведения, в представленной редакции закона не позволяет говорить о какой-либо результативности их проведения в силу отсутствия в соответствующих статьях документа ссылок на обязательность учёта сформулированных в протоколе предложений, рекомендаций и заявлений. Так, например, согласно статье 25 закона «Общественные (публичные) слушания» следует, что итоговый документ (протокол), подготовленный по результатам общественных (публичных) слушаний, направляется только на рассмотрение в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и обнародуется в соответствии с настоящим Федеральным законом, в том числе размещается в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Примечательно, что в тексте закона получило отражение наличие таких сформулированных в Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенных факторов как присутствие бланкетных и отсылочных норм, а также неполнота административных процедур, предполагающих порядок организации и алгоритм осуществления общественного контроля уполномоченными на то субъектами.

Справедливости ради следует отметить, что согласно статье 16 в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, учитываются при оценке эффективности деятельности государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Безусловную значимость данного закона имеет ряд положений статьи 27 констатирующих, в частности, что субъект общественного контроля в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций вносит предложения в соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления о привлечении к ответственности виновных должностных лиц. Но вместе с тем, акцентирование внимания на том, что воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля предполагает ответственность, установленную законодательством РФ, не повлекло за собой со стороны разработчиков ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» конкретных пояснений о случаях и видах привлечения к ответственности.

В заключении следует отметить, что общественный контроль как одна их форм непосредственного осуществления власти многонациональным народом РФ, направлен на активное привлечение граждан РФ к участию в таких видах социально-значимой деятельности как: содействие органам государственной власти в обеспечении безопасности России, а также содействие безопасному проживанию граждан России на территории России и за рубежом; обеспечение комплексной безопасности во всех сферах жизнедеятельности, включая экономическую, экологическую, правовую, информационную и духовно-нравственную безопасность граждан на территории России и за рубежом; содействие органам государственной власти в реализации национальной государственной политики, программ гармоничного развития межнациональных и межконфессиональных отношений, программ борьбы с наркоманией и беспризорностью, программ возрождения институтов гражданского общества, программ борьбы с терроризмом, коррупцией и организованной преступностью, государственных молодежных программ, включая возрождение массовых физкультурных и спортивных движений; защита прав и свобод граждан от противоправных решений и действий представителей государственных органов власти и органов местного самоуправления; осуществление контроля за формированием и расходованием бюджетов исполнительных и законодательных органов власти, избирательным процессом и т.д. Достижение подобных целей становится возможным только лишь в условиях создания действенной законодательной базы, предусматривающей реалистичность реализации права граждан на управление делами государства посредством обращения к такой его форме как общественный контроль за деятельностью органов власти и управления в РФ.